Contribuição de melhoria em obras executadas por convênios intergovernamentais: limites jurídicos à cobrança municipal

A cobrança da contribuição de melhoria em obras públicas executadas mediante convênios firmados com a União ou com os Estados exige cautela redobrada por parte do Município, sob pena de violação aos princípios da legalidade tributária, da repartição constitucional de competências e da própria natureza jurídica do tributo. Nesses casos, o ponto nuclear da análise reside na origem dos recursos financeiros e na extensão da participação econômica municipal na execução da obra.

A contribuição de melhoria tem finalidade específica e constitucionalmente delimitada: ressarcir, de forma proporcional, o custo efetivamente suportado pelo ente tributante em razão de obra pública que resulte em valorização imobiliária. Não se presta a financiar genericamente investimentos públicos, tampouco a capturar valorização imobiliária decorrente de obras custeadas integralmente por outros entes federativos. Assim, quando a obra é executada por meio de convênio, o Município somente pode exigir a contribuição até o limite da sua efetiva contrapartida financeira, sendo vedada a cobrança quando inexistir dispêndio municipal ou quando o custeio for integralmente suportado pela União ou pelo Estado.

Ademais, importa distinguir, ainda, execução conjunta da obra de financiamento conjunto. A execução administrativa pelo Município (por exemplo, mediante contrato com particular) não se confunde com o custeio financeiro. Se os recursos provêm integralmente de outro ente, sem contrapartida municipal, inexiste base jurídica para a cobrança da contribuição de melhoria, ainda que o Município figure como executor material da obra.

A análise deve avançar, também, sobre a natureza das verbas transferidas, à luz da Lei nº 4.320/1964. Nem toda verba repassada integra automaticamente o patrimônio municipal. As transferências de capital (art. 12, § 6º), quando desvinculadas de contraprestação e incorporadas ao patrimônio do Município, podem caracterizar dispêndio municipal apto, em tese, a fundamentar a contribuição de melhoria — respeitados os limites legais. Diversa é a situação das receitas de capital vinculadas (art. 11, § 2º), comuns nos termos de compromisso e convênios com destinação específica (p. ex., pavimentação de vias). Nessas hipóteses, os recursos permanecem vinculados ao objeto, não representam incremento patrimonial municipal e não autorizam a transferência do custo aos contribuintes por meio da contribuição de melhoria.

Em síntese, a cobrança da contribuição de melhoria em obras realizadas por convênios intergovernamentais somente se legitima quando: (i) houver participação financeira efetiva do Município; (ii) a exação estiver limitada à sua contrapartida; (iii) forem observados os requisitos formais (lei específica e procedimento adequado); e (iv) inexistir custeio integral por outro ente sem delegação de capacidade tributária ativa. Fora dessas balizas, a exigência revela-se incompatível com a finalidade do tributo e com o ordenamento jurídico.

A observância desses limites não enfraquece a contribuição de melhoria; ao contrário, preserva sua legitimidade, reforça a segurança jurídica e assegura que o instrumento cumpra sua vocação constitucional de justiça fiscal, permitindo ao Município recuperar, com técnica e rigor procedimental, apenas o custo que efetivamente suportou em benefício direto de imóveis determinados.